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　　款轨则“矿藏、水流、丛林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于邦度总共，即全民总共；由公法轨则属于团体总共的丛林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”，人们屡屡基于这一轨则爆发一种“我邦邦界局限内的总共矿藏、水流、丛林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都可能进入我邦产业法次第，因此都该当或者一经属于邦度与团体总共的产业”的理解。

　　然而，这只是一种流通的曲解，可能进入我邦产业法次第的只可是特定的自然资源资产，而不是总共的自然资源。

　　开始，正在咱们目前所生存的这个星球上，自然界所具有的生物以及其他自然之物卓殊足够，然而，并非总共的自然之物都被人类视为是“自然资源”的构成片面。例如，正在人类文雅史上，石油被视为是“自然资源”只要一千众年的史册，而人类大范畴的开拓和行使石油并将其视为“工业血液”则是第一次工业革命之后的事变，正在此之前的数千年中，石油固然也存正在于地球之上，但首要被视为是一种无用的自然之物，而非可能行使的自然资源。形似的状况还许众，例如页岩气、人类基因编组等自然之物进入“自然资源”的队伍，也都是比来这些年科技发扬才有的结果，而果皮果屑、菜尾菜甲等古代上被以为是垃圾的自然之物，近几十年来通过沼气发电时间也转化成为了新的自然资源。这即是说，只要当人类的科学时间发扬到必定水准，特定的自然之物才会被人类视为是“自然资源”。

　　其次，不妨被人类开拓或行使的“自然资源”并非都属于“自然资源资产”。所谓“资产”，务必是为人类不妨安祥限定而且具有经济或生态价格的物品。例如，每年占天下总数95%以上的白鹤、50%的白枕鹤、60%的鸿雁都从俄罗斯等其他邦度飞往我邦的鄱阳湖过冬，[1]但我邦（以及其他任何邦度）的公法不行将这些候鸟认定为是“自然资源资产”，由于人类不行（也不应）安祥地限定这些自然资源。再例如，我邦邦界局限内的戈壁也不都属于“自然资源资产”，由于戈壁从总体上来说并不适合人类生活，更无须说举行经济勾当了。然而，假若戈壁中的特定区域被自然变革或者被人类改制具有了经济价格，那么邦度就可能将产业轨制引入这个特定区域，进而将这里的戈壁资源“资产化”。例如，截至2017年11月，新疆且末县政府与8家企业将塔克拉玛交战壁边沿22054亩戈壁变革成为植物苗圃、植物园、沙生植物驯化基地，[2]这种动作就该当被视为是邦度正在这片22054亩戈壁上兴办产业权轨制的公法动作，即政府遵循公法的轨则正在这些戈壁土地上兴办了邦度总共权，并基于邦度总共权为干系企业设立了邦有土地应用权。由此，这片戈壁不光从无用的“自然之物”进入了可能供人类行使的“自然资源”的队伍，并且还由于具有了资产价格进而成为了“自然资源资产”。

　　最终，正在实验中，有些自然资源固然可认为人类安祥限定和应用且具有经济价格，然则基于古代民俗以及资源的迥殊性等成分，邦度可能不绝支持其行动自然之物的状况（例如山间溪水、途边野草、蘑菇等），而不兴办产业权。对此，从古代罗马法到今世民法都是救援的。例如马尔西安（Marciaanus）正在《法学阶梯》第3卷中就提出，“人法物”既存正在“人可有之物”，也存正在“人不行有之物”，例如“遵照自然法，氛围、流水、海洋以及由此而来的海滨属于统统人共有之物(communia sunt omnium)。”[3]优士丁尼正在《法学阶梯》中也以为，“按自然法，为统统人共有的物是这些：氛围、水流、海洋以及由此而来的海岸”，并且“正在口岸或河道中的网鱼权，（也）为统统人所共有”。[4]

　　以后，“统统人共有之物”由学说进入了人类的实正在法编制中并向来延续到近今世。例如，《拿破仑民法典》第714条第1款就轨则“不属于任何人的物件，其应用权属于人人。”智利共和邦现行《民法典》第585条也特意正在总共权章节除外作出轨则：“大自然安放成统统人共有的物，比方公海，不得处于总共权之下，任何邦度、社团或部分均无权据为己有，统一邦度内个阳间对这些物的应用和收益由该法律律轨则，区别邦度间对它们的应用和收益由邦际法决心。”[5]

　　假若对“自然之物”“自然资源”和“自然资源资产”之间的分别有所领悟，那么咱们就不该当将现行宪法第9条第1款的外率内在界定为“我邦境内总共的自然资源都一经或者悉数属于邦度总共或团体总共”。那么正在我邦现行法编制之下，结局哪些自然资源可能进入产业法次第呢？从第9条第1款的轨则来看，这个题目的谜底由以下三个方面构成。

　　开始，宪法授权邦度可能正在矿藏、水流乐鱼体育、丛林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源上兴办产业权轨制，并凭据公法的整个轨则将特定的矿藏、水流、丛林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源确定或转嫁为产业法意思上的邦度总共权或团体总共权。然而，必要谨慎，（1）宪法这一轨则并非是“空缺授权”，而是恳求自然资源资产产业权轨制的兴办务必有助于竣工“邦度保险自然资源的合理行使，掩护珍视的动物和植物”（宪法第9条第2款）等主意；（2）这一授权也不虞味着总共的土地、矿藏、水流、丛林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都可能兴办产业权轨制。如前所述，特定的水流、丛林、山岭、草原、荒地、滩涂，假若没有经济价格或者不行被人类安祥限定或应用，那就不行（也没有需要）为其兴办产业权轨制。例如，黄河固然属于现行宪法第9条所轨则的“水流”，但邦度不行将整条黄河都设定为邦有产业并藉此举行总共权挂号，而只可正在黄河的特定河段或航道兴办产业权轨制，由于人类无法（也没有需要）安祥限定和开拓全长5464公里的悉数黄河河水。缺憾的是，固然我邦的法律坎阱正在实验中一经遵照了这一法则，[6]但现行的拟订法却不加分辨地将总共的地外水和地下水等水资源悉数轨则为邦度总共，[7]但这种不具有科学性、合理性的公法外达只可逗留正在文本层面，难以有用落实。

　　其次，属于自然资源资产并可能进入我邦产业法次第的自然资源，并不限于宪法第9条第1款清楚罗列的“矿藏、水流、丛林、山岭、草原、荒地、滩涂”等这几品种型。第9条第1款行动授权性外率的外率本质及其合于“等自然资源”的轨则解释，“自然资源资产的局限”是具有绽放性的，“等”字该当做“等外等”领悟。对此，释宪坎阱或立法坎阱可能跟着自然转化、科技发扬等状况，通过对第9条第1款举行宪法注脚或者遵照这一条拟订干系公法，从而将新类型的自然资源纳入我邦的产业法次第并轨则为邦度总共.[8]然而，释宪或立法坎阱正在为某种自然资源兴办产业权轨制时，应珍爱“自然资源”与“自然资源资产”的区别，不宜胜过自然纪律或者产业权轨制所能接受的局限来行使释宪或立法权。其余，第9条第1款授予给邦度的固然是公权柄，但这种公权柄开始是立法权而不是行政束缚权。只要正在立法坎阱通过立法为干系自然资源资产兴办产业权轨制后，行政坎阱才可能依法正在特定自然资源资产上设立整个的产业权。

　　最终，某一自然之物或社会共有物纵使不属于邦度总共的产业，也并不滞碍邦度基于民众便宜的必要对其设定开拓、行使和掩护准则。例如，行动全体的黄河虽不属于产业法意思上的邦度总共，然则邦度却可能通过拟订公法或者宣布夂箢，轨则黄河的迥殊航段不得通行或者迥殊流域不得开拓。邦度之是以如此做，是由于其可能基于主权者的身份来对里手使行政束缚和空间管制权。合于这一点，其他邦度也有相仿的立律例。例如，拿破仑民法典第714条第2款就曾轨则“不属于任何人的物件，其应用权属于人人。警员准则轨则此等物件应用的格式。”

　　要兴办归属明显、权责清楚的自然资源资产产权行使机制，除了必要清楚“自然资源资产”的内在和鸿沟外，还必要兴办合理的产权挂号轨制。为了落实这一转变主意，近几年来，相合部分正在青海三江源等地展开自然资源团结确权挂号试点。试点的整个举措是，开始，正在现有的不动产团结挂号编制除外兴办独立的“自然资源团结确权挂号”编制，并制制特意的“自然资源挂号簿”；[9]其次，对水流、丛林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的总共权团结举行确权挂号，界定悉数河山空间各式自然资源资产的总共权主体；[10]最终，县级以上黎民政府依照区别自然资源品种和正在生态、经济、邦防等方面的要紧水准以及相对完全的生态成效、聚会连片等法则，结构干系资源束缚部分划分自然资源挂号单位，邦度公园、自然掩护区、水流等可能孤独行动挂号单位。自然资源挂号单位具有独一编码。[11]

　　从本文的领悟框架来看，对“探明储量的矿产资源”举行确权挂号是实验可行且正在公法上极为需要，由于这类自然资源一经进入了我法律律所轨则的“自然资源资产”队伍。但假若要对悉数河山空间内的“水流、丛林、山岭、草原、荒地、滩涂”都举行挂号，那就只可举行行政考核统计，而无法举行产业权确权挂号了。个华夏因正在于，我邦境内存正在着大批不具有资产属性因此无法确权的“水流、丛林、山岭、草原、荒地、滩涂”。假若强行举行确权挂号，不单会混杂“自然资源资产”与“自然资源”之间的不同，并且会导致行动行政管事记实的“行政考核统计挂号”与行动资产产权挂号的“不动产权柄团结挂号”之间的成效错位与动乱。固然相合部分恳求“自然资源确权挂号坚决资源公有、物权法定和团结确权挂号的法则”，并轨则“不动产挂号簿与自然资源挂号簿相干，自然资源挂号簿同时纪录掩护界线、总共权代外行使主体和权柄实质的音讯，”[12]但这并不行变革这种自然资源挂号行动“行政考核统计挂号”的公法本质和意思。

　　笔者以为，对付自然资源资产产权行使机制的完满来说，该当将“自然资源资产”的挂号纳入到不动产团结挂号编制之中，而不应正在不动产团结挂号编制除外再兴办一套独立的自然资源团结确权挂号编制，不然不单会滥用大批的行政和时间资源，并且会变成两套确权挂号编制的重叠和冲突。当然，为了更好地掩护生态境况，自然资源部可能利用今世科技伎俩，对宇宙局限内的自然资源开展“宇宙自然资源总考核”，[13]但这种考核、测绘和挂号只具有行政统计的意思和成效，并不属于产业权挂号，不行称为是“自然资源资产团结确权挂号”。正在挂号结果只必要由行政坎阱内部保留即可，无须（也不行）制制和发布特意的“自然资源挂号簿”，不然会给不动产权柄挂号和权柄证据等方面带来很众难以联念的动乱。（合于自然之物、自然资源、自然资源资产，以及行政统计挂号与不动产团结挂号的联系，请参睹下图）

　　可能预料，有许众主睹会阻碍将“自然资源资产挂号”挂号纳入到不动产团结挂号编制之中，外面上的出处首要是“‘自然资源邦度总共’并非是一种总共权而是一种公法上的公权”。固然这种被称为是“公权说”的外面内里包括了各类分别性很大的整个结论，[14]但它们都以为邦度总共权不行认定或修组成为私法上的总共权，由于这会带来“物权主体的实体化、平等性与全民邦度的笼统性、卓绝性”“物权客体真实定性与自然资源的不确定性”“物权实质的私权性与自然资源邦度总共权实质的公权性”“物权行使的自助性与资源邦度总共权行使的非自助性”“物权的周济抵偿性、负担自信性与资源邦度总共权的周济责罚性、不负负担性”“用益物权的不行处分性与自然资源应用权的可处分性之冲突”“总共权的独一性与动产资源的总共权双重性之冲突”等诸众题目。[15]笔者以为，上述这些阻碍出处难以创制，整个论证如下。

　　开始，假若人们不妨将“自然资源”与“自然资源资产”区别开来，那么就不存正在“物权客体真实定性与自然资源的不确定性”之间的冲突，由于可能进入“自然资源资产”队伍的都是（且务必是）具有确定性并不妨为人类安祥限定和行使的自然资源。

　　其次，“全民”正在公法上确实笼统且难以整个品德化，但“邦度”却可能正在公法上成为一个独立的法人。[16]我邦2017年通过的《民法总则》虽没有清楚轨则邦度的法人位子，但其第96条却轨则“有独立经费的坎阱和担任行政本能的法定机构，自创制之日起，可能从事为实践本能所必要的民事勾当。”也便是说，行动坎阱法人的政府机构可能遵照公法的授权来整个代外邦度行使邦度总共权，并且十八届三中全会之后中心所确定的“依照总共者和监禁者分散的法则，设立邦有自然资源资产束缚机构，对全民总共的矿藏、水流、丛林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各式自然资源团结行使总共权，卖力全民总共自然资源的出让”转变主意，[17]也恰是朝着这个倾向进展。以是，只消严谨贯彻落实中心所确定的“设立团结的邦有自然资源资产束缚机构”转变精神，那么“全民邦度的笼统性”题目就可能迎刃而解。

　　再次，正在方针经济时间，我邦的邦度总共权较之其他总共权正在经济勾当中确实具有卓绝性。[18]然则自从宪法第7修改案（1993年通过）确立“邦度实行社会主义市集经济”法则以后，邦度总共权的这种卓绝性一经逐渐淡化，并回归到市集经济条目下通常总共权的公法位子。而现行宪法第12条所轨则的“社会主义的民众产业神圣不行骚扰。邦度掩护社会主义的民众产业。禁止任何结构或者部分用任何伎俩掠夺或者毁坏邦度的和团体的产业”，则被以为是“该当由行政法和刑法而非民商法举行落实和整个化的宪法准则”，而不是合于“邦度总共权正在市集运转中可能居于高权位子”的轨则。[19]

　　最终，假若不将代外邦度整个行使自然资源资产邦度总共权的机构树立为行使公权柄的政府机构，那么所谓“自然资源邦度总共权实质的公权性”“邦度总共权行使的非自助性”“邦度总共权的周济责罚性、不负负担性”“邦度无法直接驾御和行使自然资源”等题目自然也就不存正在了。至于“认可邦度总共权行动私法上的总共权会导致双重总共权的悖论”的题目，也可能通过全体深化转变予以治理。由于这种题目的涌现，首要是由于部分法正在对宪法第9条举行整个化时未分辨“自然资源”与“自然资源资产”，正在他日的立法或者修法历程中，只消立法者对干系部分法举行修订，这类题目就可能避免。例如，可能将现行《丛林法》第3、4条的轨则删改为“具有生态掩护价格的防护林和特种用处林属于邦度总共，其他主体不行博得其总共权，但由公法轨则属于团体总共的除外”“用材林、经济林、薪炭林依照‘谁投资谁受益’的法则确定总共权归属并依法举行挂号”。如此一来，就不存正在“丛林资源属于邦度总共，而整个的林木归团体或部分总共”等悖论了。

　　本文改编自程雪阳所著：《邦有自然资源资产产权行使机制的完满》，《法学钻探》2018年第6期，第145-151页。

　　[1]熊邦涛：《环球98%白鹤抵鄱湖越冬候鸟总数已达33万只》，最终拜望日期2018年3月2日。

　　[2]《新疆固沙工程：巨网“罩”住塔克拉玛交战壁》，，最终拜望日期同上。

　　[3]徐邦栋：《罗马法与今世认识状态》，北京：北京大学出书社2008年版，第165页;徐邦栋：《“统统人共有的物”的观点的浸浮—“英特纳雄耐尔”必定会竣工》，《法商钻探》2006年第6期，第140-146页。其余，范怀俊、费安玲两位译者正在翻译意大利学者桑德罗·斯奇巴尼选编的《物与物权》（中邦政法大学出书社2009年版）时，将马尔西安的这句话译为“遵照自然法，氛围、流水、海洋以及由此而来的海滨属于统统人所共用”（第17页），蔡守秋教化同意后一种译法，并提出可能用“统统人共用的物”或“公家共用物”来翻译“communia sunt omnium”这一术语，出处是“统统人共有之物”不契合“人不行有之物”的性质寄义。蔡守秋：《从归纳生态体例到归纳调治机制—构修生态文雅法治根源外面的一条途径》，《甘肃政法学院学报》2017年第1期，第10页。笔者以为，从翻译的角度来看，蔡守秋教化的主睹更有意思。然而，从社会和科技发扬的角度来看，特定的氛围、流水也是也许称为人类可有之物的（例如液化气、小溪水等），以是正在今世社会应用“统统人共有之物”这一术语也许更相宜少少。

　　[5]徐涤宇（译）：《智利共和邦民法典》，香港：金桥文明出书有限公司2002年版，第146页。

　　[6]例如，邦务院2013年批复的《黄河道域归纳筹备（2012～2030年）》（2013年12月1日））就清楚提出，要正在黄河岸线个掩护区（首要是邦度和省级各式掩护区、要紧水源地）和63个限定行使区，并正在2020年核心发扬兰州市区、宁蒙河段的航运。这一筹备的公法本质便是代外邦度的邦务院正在兰州市区和宁蒙河段设立邦度总共权的动作。

　　[7]参睹《水法》第2、3条轨则“水资源属于邦度总共，水资源包罗地外水和地下水。”与我邦现行水法变成明晰比较的是，德邦《根本法》第89条第1款轨则“前帝邦邦有水道属于联邦总共”，拿破仑《民法典》第538条也轨则的是“可能航行的河流”属于邦有产业，而不是总共的水资源都属于邦度总共。

　　[8]例如，从现行宪法的轨则来看，由于自然由来而新涌现的海岛就不属于第9条第1款以登第10条第1、2款所能含涉的局限，但有些新涌现的海岛也许是安祥的且具有开拓行使或生态价格，以是宇宙人大常委会2009年通过的《海岛掩护法》第4条轨则“无住民海岛属于邦度总共。”然而，这一轨则并没有分辨“自然资源”和“自然资源资产”，以是该当删改为“安祥存正在且具有开拓行使价格的无住民海岛属于邦度总共，并正在举行不动产挂号之后生效”为宜。

　　[9]河山资源部等七部委：《自然资源团结确权挂号方法（试行）》（河山资发[2016]192号）第2条轨则“邦度兴办自然资源团结确权挂号轨制。”

　　[12]河山资源部等七部委：《自然资源团结确权挂号试点计划》（2016年12月20日），第2页。

　　[13]邦务院正在2017年10月16日宣布的《合于展开第三次宇宙土地考核的知照》（邦发〔2017〕48号）恳求“全体查清眼前宇宙土地行使境况，操作真正切实的土地根源数据，健康土地考核、监测和统计轨制”。考核对象是我邦陆地河山。考核实质为：土地行使近况及转化状况，土地权属及转化状况，土地条目等。笔者以为，自然资源部该当将第三次宇宙土地考核升级为“宇宙自然资源总考核”，考核的主意、对象和实质也该当扩张到我邦邦界和领海局限内的各式自然资源，而不行逗留正在陆地河山层面。

　　[14]遵照笔者的梳理，“公法上的公权说”可能分为两品种型。一品种型以为“邦度总共权是一种公权柄乃至是主权的代名词”。首要代外性阐述可参睹结实：《自然资源邦度总共权公权说》，《法学钻探》2013年第4期，第19页；肖泽晟：《论邦度总共权与行政权的联系》，《中法律学》2016年第6期，第99-103页；彭中礼：《论“邦度总共”的外率构制——我邦宪法文本中“邦度总共”的注脚进途》，《政事与公法》2017年第9期，第56页等。其余一品种型则以为“邦度总共权是一种公法上的产业权，而不是私法上的产业权”，然而，这品种型的外面中，“公法产业权”与“私法产业权”的公法本质结局有何区别，并不明显。干系代外性阐述可能参睹马俊驹：《邦度总共权的根本外面和立法构造探究》，《中法律学》2011年第4期，第89页；李忠夏：《宪法上的“邦度总共权”:一场大方的误解》，《清华法学》2015年第5期，第63页；韩秀义：《解说“邦度总共”宪法意涵的二元视角》，《公法科学》2018年第1期，第53页等。

　　[16]“邦度法人说”是德邦哥廷根大学教化阿尔布雷希特正在1837年开始提出来的，以后影响了德邦、法邦、日本等大陆法系邦度。干系梳理可能参睹[德]米歇尔·施托莱斯：《德邦公法史“邦度法学说和行政法”（1800-1914）》，雷勇译，北京：公法出书社2007年版，第104页以下；王天华：《邦度法人说的兴衰及其法学遗产》，《法学钻探》2012年第5期，第81-102页。

　　[17]中心：《合于全体深化转变若干庞大题目的决心》）（2013年11月9日）。

　　[18]例如，1984年出书的一本民法教材就提出，民法授予行使全民总共权的单元以“无穷追击权”。所谓“无穷追击权”是指“当邦度产业被违法拥有时，不管拥有韶华的是非，数目众少或几经转手，行使总共权的单元都享有从任何人手里追回的权柄，而不是时效的限定，而且，通常都要返还原物”。邓大榜、谢纪聆、赵勇山等编著：《我邦房产计谋和公法的利用》，西南政法学院民法教研室、重庆市房地产经济学会，1984年10月，第62-63页。

　　[19]正在2007年环绕《物权法》（草案）中轨则的“邦度、团体、个人的物权和其他权柄人的物权受公法掩护，任何单元和部分不得骚扰是否合宪”的研究中，宇宙人大常委会对此一经举行了精确而明显地论证，论证的主题是“正在社会主义低级阶段众种经济因素并存的构造中，不光非公有经济，并且占主体的公有制经济自身务必纳入市集经济，竣工公有制与市集经济维系的有机团结”。参睹：《合于中华黎民共和邦物权法（草案）的讲明》（2007年3月8日）。返回搜狐，查看更众